Условия и порядок перевода бюджетных учреждений в автономные

Авторы статьи: А.И. Абанкина, к.э.н., Н.Я. Осовецкая, к.т.н.
Государственный университет – Высшая школа экономики

Федеральный закон от 3.11.2006 г. № 174 «Об автономных учреждениях» уже действует. Настало время его практической реализации. Что для этого необходимо сделать? Какие задачи стоят перед федеральными, региональными и муниципальными органами власти? Ответам на эти вопросы посвящена данная статья.

Для практической реализации Федерального закона «Об автономных учреждениях» (ФЗ № 174 от 3.11.2006 г.) необходимо принятие целого ряда подзаконных актов, регламентирующих:

- порядок рассмотрения предложений о создании федеральных автономных учреждений, создаваемых путем изменения типа существующих государственных учреждений;

- форму предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения;

- порядок определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений;

- перечень учреждений, тип которых не подлежит изменению;

- условия и порядок формирования задания учредителя автономному учреждению и порядок финансового обеспечения выполнения задания автономным учреждением;

- порядок опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества;

- порядок осуществления функций и полномочий учредителя автономного учреждения органом исполнительной власти в отношении автономного учреждения;

- порядок создания бюджетного учреждения по решению учредителя автономного учреждения.

В настоящее время готовятся постановления правительства Российской Федерации по этим вопросам (срок принятия – первое полугодие 2007 г.). При этом только два постановления правительства РФ обязательны для всех уровней власти, а именно: о форме предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения; о порядке опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества.

Остальные вопросы должны регламентироваться органами федеральной, региональной и муниципальной власти для учреждений, находящихся в их ведении. При этом, в соответствии с пунктом 2 статьи 20 закона, «изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений не допускается до утверждения порядка определения видов особо ценного движимого имущества». Следовательно, если какой-то регион или муниципальное образование хотят начать работу по созданию автономных учреждений путем изменения типа бюджетных учреждений, они должны принять решение о разворачивании этой деятельности, начать разрабатывать соответствующие регламентирующие документы. В первую очередь следует утвердить перечень учреждений, тип которых не подлежит изменению, и порядок определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений (АУ).

Однако создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (далее – перевода) – процесс длительный, занимающий несколько месяцев. Поэтому проведение мероприятий по подготовке бюджетных учреждений к переводу в автономные учреждения и разработку регламентирующей документации желательно проводить параллельно.

Первоначально следует решить, какие же типы учреждений образования в принципе не подлежат переводу в автономные учреждения. Это:

детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников;
детский дом семейного типа;
начальная школа – детский сад компенсирующего вида с осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников и обучающихся;
малокомплектные сельские детские сады и школы;
специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, в т.ч. школы, училища закрытого типа;
специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии:
специальная (коррекционная) начальная школа – детский сад;
специальная (коррекционная) общеобразовательная школа;
специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат;
образовательное учреждение для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи;
оздоровительные образовательные учреждения санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении;
кадетская школа (кадетская школа-интернат).

Следовательно, в автономные учреждения могут переводиться дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные учреждения, учреждения дополнительного образования, учреждения профессионального образования – начального, среднего, высшего. Для решения вопроса о переводе бюджетного образовательного учреждения в АУ необходимо рассматривать индивидуально каждое учреждение и оценивать для него наличие или отсутствие критериев и условий перевода.

Критерии перевода были подробно описаны в «Вестях образования» № 4. Теперь рассмотрим, какие же условия должны быть выполнены для принятия решения о переводе бюджетного образовательного учреждения в автономное учреждение.

В пункте 4 статьи 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» установлено, что «Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни».

Таким образом, уже в самом законе оговорены два условия перевода существующих бюджетных учреждений в автономные учреждения:

- инициатива или согласие бюджетного учреждения на перевод в автономное учреждение;

- сохранение конституционных прав граждан, в том числе на получение бесплатного образования (в соответствии со статьей 43 Конституции РФ «Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях»).

Условие добровольности перехода

Добровольность перехода в автономное учреждение обязательное, необходимое условие. В законе не оговаривается, кем принимается решение, но представляется целесообразным, чтобы это решение было принято не просто руководителем учреждения, а высшим органом образовательного учреждения, определенным в уставе, или другим коллегиальным органом, отвечающим за содержательную деятельность учреждения, например, педагогическим советом.

Условие сохранения конституционных прав граждан возможность сохранения социальных гарантий населению при переводе учреждения образования в АУ, а также в случае невозможности выполнения своих обязательств уже преобразованным учреждением.

Обеспечение конституционных и других законодательно установленных прав граждан является обязанностью не учреждения, а соответствующего органа власти. В соответствии с Законом «Об образовании» (пункты 6.1.-6.3. статьи 29) в компетенцию субъектов РФ входит:

6.1) обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации…

6.2) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается правительством Российской Федерации), в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

6.3) организация предоставления дополнительного профессионального образования в образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации, а также дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения.

В соответствии со статьей 31, «К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования относятся:

1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района».

Как видно из вышесказанного, обеспечение гарантий и организация предоставления образования – полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления. Для обеспечения этих полномочий в условиях функционирования автономных учреждений предусмотрен инструмент государственного задания, от которого АУ не имеет права отказаться. Таким образом, в сфере образования трудно представить ситуацию, когда перевод бюджетного учреждения в автономное учреждение может нарушить права граждан на получение бесплатного образования. В качестве дополнительной страховки для защиты прав наименее социально защищенных слоев населения можно рекомендовать регионам включить в перечень типов учреждений, не подлежащих переводу в АУ, учреждения, связанные с обучением детей-инвалидов и других детей с отклонениями в развитии, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, что и учтено в рекомендованном выше списке типов учреждений, не подлежащих переводу в АУ.

Второй аспект угрозы сохранения конституционных гарантий граждан может возникнуть в случае невозможности выполнения своих обязательств уже преобразованным учреждением. Представляется, что эта ситуация может возникнуть в случаях

а) необоснованности принятия решения о переводе бюджетного учреждения в АУ;

б) некомпетентного управления автономным учреждением его руководством и отсутствия надлежащего контроля учредителя за деятельностью учреждения, в том числе через участие в работе Наблюдательного совета.

Обоснованность принятия решения о переводе образовательного учреждения в АУ очень важный фактор. При принятии такого решения, особенно на первом этапе, когда еще не накоплен опыт работы нового типа учреждений, лучше не пойти навстречу инициативе бюджетного учреждения, если у учредителя имеются хоть какие-то сомнения в способности этого учреждения к работе в новых условиях, в инициативности его руководства. Необоснованный перевод даже одного-двух учреждений, которые не смогут эффективно работать, дискредитируют саму идею автономных учреждений больше, чем все страсти, которые бушевали в процессе обсуждения и принятия закона. Лучше временно отложить перевод даже нескольких готовых к работе в статусе АУ учреждений, чем необоснованно перевести хоть одно учреждение.

Практически «невозможность выполнения своих обязательств уже преобразованным учреждением» может возникнуть только в случае «разорения» автономного учреждения, когда в результате неэффективного управления автономное учреждение окажется в долгах. Эта ситуация должна быть крайне редкой, так как все крупные сделки автономного учреждения в соответствии с законом рассматриваются Наблюдательным советом и согласовываются учредителем. Но если такое уже произошло, то все равно автономное учреждение не может быть объявлено банкротом, требования кредиторов не могут удовлетворяться за счет изъятия недвижимого и особо ценного движимого имущества, а само автономное учреждение может и должно быть переведено в такой ситуации в бюджетное учреждение.

Однако рассмотрения только этих двух условий для принятия решения о переводе учреждения образования в АУ или сохранении его в статусе бюджетного учреждения явно недостаточно.

Возможность развития и устойчивого функционирования учреждения в случае уменьшения государственного задания и соответственно уменьшения бюджетного финансирования

Ситуация уменьшения государственного задания достаточно часто возникает и для бюджетных учреждений, что связано с устойчивым уменьшением численности обучающихся в целом по России. Для многих регионов это особенно драматично из-за оттока населения (например, многие регионы Северо-Западного федерального округа, Корякский автономный округ и др.). Очень болезнен вопрос уменьшения численности сельских поселений и как следствие – сокращение численности обучающихся в сельских школах. Доля сел с населением до 500 человек составляет в среднем по России, по материалам переписи 2002 года, 88%, в Северо-Западном федеральном округе она достигает 96%, в Центральном федеральном округе – 93%, а в Приволжском – 85%.

Однако не только в сельской местности, но и в городах численность учащихся в общеобразовательных учреждениях сокращается по причине так называемой «демографической ямы» (в дошкольных образовательных учреждениях численность детей последние годы уже возрастает). С 2005 г. сокращаются контрольные цифры приема в вузы. И хотя все это никак не связано с автономными учреждениями, но большая самостоятельность АУ требует и большей ответственности по обеспечению их устойчивого функционирования в таких ситуациях.

Следует отметить, что и возможностей для этого у автономных учреждений будет существенно больше, особенно в свете принятого недавно Федерального закона Российской Федерации от 30.12.2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» и готовящихся изменениях Бюджетного кодекса. И главным показателем для обеспечения этого условия является управленческий потенциал учреждения, активность, инициативность руководителей. Давно ни у кого не вызывает сомнений возможность привлечения значительных внебюджетных средств вузами. Хотя и здесь имеется существенная дифференциация – почти от нуля до 70 и более процентов. А вот про школы сложилось устойчивое мнение, что они в принципе зарабатывать не могут. Однако это далеко не так. При этом успехи в привлечении дополнительных финансовых средств демонстрируют не только крупные школы в «богатых» регионах, но и школы в малых городах, сельские школы.

Хотелось бы отметить, что работа по привлечению внебюджетных средств имеет не только экономические результаты. Все руководители и педагоги школ, добившихся успехов в этой деятельности, отмечают ее важность в решении целого ряда насущных образовательных, кадровых и воспитательных проблем:

Образовательный фактор – привитие учащимся инициативности, способности выбирать, дополнительная возможность углубления их знаний, обучения профессиональным навыкам и т.д.;

«Оградительный» фактор – дополнительные занятия и/или производственная деятельность позволяют разумно занять учеников и тем самым уберечь их от отрицательного влияния улицы;

Оздоровительный фактор – введение в школах дополнительных платных спортивных секций, способствующих де-факто сохранению и улучшению здоровья учащихся;

Кадровый аспект – дополнительные средства направляются, в частности, на повышение квалификации работающих педагогов и воспитателей, а также дают возможность сохранить имеющиеся и привлечь новые высококвалифицированные кадры.

Например, педагоги ставропольской школы, в которой организовано дополнительное образование по широкому спектру предметов, считают, что «Представление широкого выбора направлений видов деятельности, организация творческой работы в системе дополнительного образования решает задачи:

- развития творческих способностей и творческой активности школьников;

- развития их познавательных интересов;

- формирования мотивации успеха;

- создания условий для самоутверждения и самореализации;

- создания условий всестороннего развития личности».

Поэтому уже сейчас многие школы в разных регионах России выражают желание перейти в автономные учреждения.

Платежеспособный спрос населения на образовательные услуги

Основным показателем для оценки этого условия является соотношение среднедушевых доходов населения к прожиточному минимуму. Как показывает опыт, в регионах с высоким уровнем доходов населения наблюдается более высокий спрос на платные услуги образования. Так, показатели соотношения среднедушевых доходов населения к прожиточному минимуму и средняя стоимость платных услуг высшего образования имеют достаточно значимый уровень корреляции – более 0,6. Аналогично, в крупных городах спрос на платные образовательные услуги выше, чем в малых городах и в сельской местности. Например, в одном и том же регионе – Чувашской Республике – в Ленинском районе величина внебюджетных средств, привлекаемых учреждениями дополнительного образования, составляет всего 4,3%, в г. Канаше – 6,5%, а в столице – Чебоксарах – 31,6%. Поэтому с особым вниманием следует относиться к переводу образовательных учреждений в АУ в регионах с низким уровнем доходов населения, в сельской местности и малых городах.

Организация работы по реализации закона «Об автономных учреждениях»

Первый этап

Орган региональной (муниципальной) власти должен разработать и принять ряд постановлений по реализации закона. В первую очередь, определяющих:

порядок определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений (согласованный с органом управления имуществом);

перечень учреждений, тип которых не подлежит изменению;

о мерах по переводу бюджетных учреждений в автономные учреждения – определение задач региональных органов управления отраслями социально-культурной сферы, в том числе органов управления образованием.

Региональные (муниципальные) органы управления образованием должны разработать план проведения работ по переводу образовательных учреждений в АУ,

назначить ответственного исполнителя за проведение работ, хорошо знающего экономический и управленческий потенциал подведомственных учреждений;

оценить возможности перевода конкретных образовательных учреждений в АУ и разослать предложения о переводе тем учреждениям, которые признаны готовыми к этому;

разработать и утвердить условия и порядок формирования задания учредителя автономному учреждению, созданному на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядок финансового обеспечения выполнения задания автономным учреждением.

Второй этап

На втором этапе проводится работа по непосредственному переводу образовательных учреждений в АУ, включающая:

- сбор решений образовательных учреждений о согласии или инициативе по их переводу в автономные учреждения;

- подготовку учреждениями документов, необходимых для принятия решений о переводе*;

- рассмотрение органом управления образования подготовленных учреждениями документов, подготовка предложений о переводе в АУ тех учреждений, для которых такой перевод признан целесообразным (независимо от проявленной инициативы самими учреждениями) и направление подготовленных предложений в органы региональной (муниципальной) власти;

- рассмотрение и принятие или отклонение органом региональной (муниципальной) власти предложений, полученных от органа управления образованием, и вынесение решения о переводе конкретного бюджетного образовательного учреждения в автономное учреждение.

Для рассмотрения вопроса о переводе образовательного учреждения в АУ рекомендуется, чтоб учреждение представило в орган управления образованием следующую информацию:

- баланс за предшествующие три года;

- перечень основных и иных видов деятельности (в соответствии с уставом), подразделений по видам деятельности;

- количественный и кадровый состав специалистов и административно-управленческих работников;

- количественную и качественную характеристику потребителей услуг учреждения, в т.ч. на платной основе за предшествующие три года;

- объем бюджетных средств, полученных на осуществление основных и иных видов деятельности за предшествующие три года;

- объем бюджетных средств на капитальные вложения по основным видам (строительство, реконструкция, капитальный ремонт, приобретение оборудования и т.п.) за предшествующие три года;

- объем внебюджетных средств по видам: основная деятельность на платной основе, вспомогательная деятельность, выполнение договоров, производственная деятельность, спонсорские средства, гранты, пожертвования и т.д. за предшествующие три года;

- сведения об имуществе (основных средствах), находящемся в оперативном управлении бюджетного учреждения;

- трехлетний финансовый план учреждения;

- обоснование потребностей в дополнительном имуществе или средствах на его приобретение (создание);

- план развития учреждения не менее чем на ближайшие три года.

Третий этап

После вынесения решения о переводе образовательного учреждения в АУ необходимо провести следующие работы:

1) образовательное учреждение подготавливает учредительные документы, включающие:

- проект устава автономного учреждения в соответствии с требованиями закона «Об автономных учреждениях»;

- перечень имущества, в том числе недвижимого и особо ценного движимого имущества, передаваемого автономному учреждению в оперативное управление;

- решение высшего коллегиального органа управления об избрании руководителя автономного учреждения, если такая процедура предусмотрена уставом, например для вузов;

- предложения по количественному и персональному составу наблюдательного совета.

2) Орган управления образованием рассматривает и согласовывает представленные документы, при необходимости вносит в них изменения, утверждает их и издает приказ о переводе бюджетного учреждения в автономное учреждение, содержащий информацию о:

- сроке завершения работ по переводу;

- назначении руководителя автономного учреждения;

- источнике финансирования расходов, связанных с осуществлением перевода.

Одновременно с приказом готовится трудовой договор с руководителем автономного учреждения.

3) Созданное автономное учреждение должно:

- пройти государственную регистрацию в органе, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- пройти регистрацию в налоговых органах;

- изготовить новые печати, бланки, вывески и т.п.;

- согласовать с Наблюдательным советом выбор банка и открыть в нем расчетный счет.