Проект 10221-6-2.1.2
«Повышение эффективности бюджетных учреждений»
в рамках Кооперативного соглашения с Агентством США
по международному развитию (USAID)

Сравнительный анализ
бюджетного учреждения и автономного учреждения
и оценка социально-экономических последствий преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения

аналитическая записка
Москва, 2008

Содержание
Введение
I. Основные особенности деятельности автономных учреждений в сравнении с бюджетными учреждениями
1.1. Основные особенности функционирования бюджетных учреждений и автономных учреждений
1.2. Различия в налогообложении бюджетных и автономных учреждений
1.3. Преимущества и риски при переводе бюджетного учреждения в автономное учреждение
1.4. Основные цели и критерии преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения

II. Изменения в учетной системе при переводе бюджетных учреждений в автономные учреждения
2.1. Порядок планирования и расходования бюджетных средств в бюджетных и автономных учреждениях
2.2. Бухгалтерский учет в бюджетных и автономных учреждениях
2.3. Формы отчетности бюджетных и автономных учреждений

III. Целесообразность перевода бюджетных учреждений в автономные учреждения в некоторых отраслях социальной сферы
3.1. Оценка целесообразности перевода бюджетных учреждений культуры в автономные учреждения
3.2. Оценка целесообразности перевода дошкольных образовательных учреждений в автономные учреждения

Приложения
Приложение 1. Методика оценки целесообразности перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение
Приложение 2. Список использованной литературы

Введение

В ноябре 2006 года был принят Федеральный закон «Об автономных учреждениях» и в дальнейшем на федеральном уровне сформирована необходимая нормативная база для перевода бюджетных учреждений в автономные учреждения. Преобразование в автономное учреждение, как предполагается, позволит существенно увеличить эффективность деятельности бюджетного учреждения за счет повышения самостоятельности в управлении и распоряжении средствами, а также создаст институциональные условия для повышения доходов учреждения от предпринимательской деятельности.

Настоящая аналитическая записка посвящена анализу положений законодательства и нормативных актов с позиции сравнения условий деятельности бюджетных учреждений и автономных учреждений, а также оценке ожидаемых социально-экономических последствий перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение для потребителей услуг, соответствующего бюджета, самого учреждения и его работников.

Записка состоит из трех основных разделов.

Первый раздел посвящен анализу основных особенностей деятельности и различий в налогообложении бюджетных и автономных учреждений, преимуществ и рисков при переводе бюджетного учреждения в автономное учреждение, а также определению основных критериев для принятия решений о переводе с точки зрения потребителей услуг учреждения, соответствующего бюджета и самого учреждения.

Во втором разделе анализируются основные изменения в учетной системе бюджетного учреждения, включающей в себя порядок планирования и расходования средств, учет и отчетность, после перевода его в автономное учреждение.

Третий раздел посвящен оценке целесообразности перевода бюджетных учреждений дошкольного образования и культуры в автономные учреждения. Оценка целесообразности проведена для двух дошкольных учреждений – детских садов общеразвивающего и комбинированного вида г.Волжский, и для муниципального учреждения – культурно-досугового комплекса «Южный» городского округа ЗАТО Большой Камень. При проведении оценки используется разработанная Институтом экономики города методика оценки целесообразности перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение, приведенная в приложении 1 к настоящей аналитической записке.

При подготовке аналитической записки использовались документы и материалы, перечисленные в приложении 2.

I. Основные особенности деятельности автономных учреждений в сравнении с бюджетными учреждениями
1.1. Основные особенности функционирования бюджетных учреждений и автономных учреждений

Автономное учреждение – это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение по сравнению с бюджетным учреждением имеет ряд особенностей при осуществлении своей деятельности, определенных правовым статусом учреждения. В условиях предполагаемого ужесточения условий использования внебюджетных доходов бюджетными учреждениями в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации (что будет подробнее рассмотрено далее) большая финансово-хозяйственная самостоятельность автономных учреждений создает ряд преимуществ для функционирования автономного учреждения в сравнении с бюджетным учреждением. Можно перечислить следующие основные выгоды от создания автономного учреждения по сравнению с его функционированием в форме бюджетного учреждения:

1. Учредитель автономного учреждения в обязательном порядке устанавливает для учреждения государственное (муниципальное) задание на предоставление услуг и осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества.

2. Автономное учреждение самостоятельно распределяет и использует полученную из бюджета субсидию (субвенцию) на выполнение задания учредителя, неся при этом ответственность за своевременное и полное исполнение задания, предоставление услуг соответствующего качества в рамках его выполнения и достижение установленных показателей результативности.

3. Автономное учреждение самостоятельно в распоряжении доходами, полученными от оказания платных услуг или выполнения работ по договорам помимо исполнения задания учредителя

4. Автономное учреждение вправе открывать счета в кредитных организациях; расходование средств автономным учреждением не контролируется органами Казначейства Российской Федерации.

5. Автономное учреждение не является государственным (муниципальным) заказчиком и не обязано расходовать бюджетные средства на финансирование выполнения задания учредителя через процедуру государственного (муниципального) заказа .

6. Автономное учреждение вправе привлекать заемные средства в рамках осуществления своей деятельности.

7. Для автономного учреждения, созданного путем изменения типа существующего бюджетного учреждения, законодательством предусмотрена возможность в установленных случаях «вернуться» в форму бюджетного учреждения без переоформления разрешительных документов.

Следует отметить, что создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа существующего государственного или муниципального учреждения в его устав вносятся соответствующие изменения.

Таблица 1. Основные особенности функционирования бюджетных учреждений и автономных учреждений

Показатель

Бюджетное учреждение (БУ)

Автономное учреждение (АУ)

Управление учреждением

Органы управления Учредитель, руководитель; наблюдательный совет не является обязательным органом.Также см. ст. 158 БК РФ, определяющую бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Учредитель, наблюдательный совет, руководитель и иные органы, предусмотренные Законом об автономных учреждениях № 174-ФЗ и уставом автономного учреждения(п.2 ст.8 и ст.9 174-ФЗ)

Финансирование

Участие учредителя в финансировании учреждения В соответствии со ст.120 ГК РФ, бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества. В соответствии с новой редакцией БК РФ (ст. 41), доходы учреждений от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и платных услуг включаются в состав неналоговых доходов бюджетов (после принятия соответствующего Федерального закона). В соответствии с п.3 ст.4 Закона об автономных учреждениях № 174-ФЗ, учредитель финансирует:

  1. Выполнение учреждением задания по нормативам;
  2. Расходы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за АУ на праве оперативного управления;
  3. Расходы на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается недвижимое и особо ценное движимое имущество, в т.ч. земельные участки;
  4. Расходы на развитие АУ в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.
Источники финансирования деятельности В соответствии со ст.120 ГК РФ, бюджетные учреждения финансируются собственником их имущества. В соответствии с п.4 ст.4 и п.8 ст.2  Закона об автономных учреждениях,  источниками финансирования деятельности АУ являются:

  1. Соответствующий бюджет;
  2. Иные не запрещенные федеральными законами источники;
  3. Самостоятельная хозяйственная деятельность.
Способ финансирования учредителем Смета доходов и расходов
(в перспективе – единая бюджетная смета, без отдельной сметы по внебюджетным средствам)
Субсидия (целевые средства, которые полностью освобождаются от налогов)(п.4 ст.4 Закона № 174-ФЗ)
Способ доведения бюджетных средств Через лицевые счета, открытые в Казначействе РФ, в соответствии со ст.154 БК РФ Бюджетные средства доводятся через расчетные счета, открытые в кредитных учреждениях (п.3 ст.2 Закона № 174-ФЗ)

Управление имуществом

Право распоряжения имуществом Не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных учреждению по смете Вправе распоряжаться самостоятельно всем имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым учреждение может распоряжаться только с согласия собственника имущества (учредителя)

Ответственность

Ответственность по своим обязательствам Отвечает находящимися в распоряжении учреждения денежными средствами в соотв. с п.2 ст.120 ГК РФ Отвечает закрепленным за АУ имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества  в соответствии с п.4 ст.2 Закона № 174-ФЗ
Ответственность учредителя по обязательствам учреждения Несет субсидиарную ответственность по обязательствам БУ при недостаточности у учреждения денежных средств в соотв. с п.2 ст.120 ГК РФ Учредитель не несет ответственности по обязательствам АУ, а учреждение не отвечает по обязательствам учредителя в соотв. с п.5 ст.2 Закона № 174-ФЗ

Права при осуществлении деятельности

Распоряжение доходами [от внебюджетной деятельности] В соответствии с новой редакцией БК РФ (ст. 41), доходы учреждений от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и платных услуг включаются в состав неналоговых доходов бюджетов (после принятия соответствующего Федерального закона). Поступают в самостоятельное распоряжение и используются для достижения уставных целей. Собственник имущества АУ не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности АУ в случае сдачи в аренду с согласия учредителя имущества, находящегося на праве оперативного управления. Все доходы от аренды поступают в учреждение, но учредитель при этом не финансирует расходы на содержание сданного в аренду имущества (п.8-9 ст.2 Закона № 174-ФЗ)
Право участвовать в уставном капитале и быть учредителем другого юр. лица Не имеет права (ст.296 БК РФ) Имеет право (п.6 ст.3 Закона № 174-ФЗ)
Право на привлечение заемных средств Не имеет права (п.4 ст.161 БК РФ) Имеет право (ст.14 Закона № 174-ФЗ)

Общим для бюджетных и автономных учреждений является то, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (см. п. 1 ст. 120 ГК РФ). Государственное (муниципальное) имущество передаётся в собственность учреждению (как бюджетному, так и автономному) на праве оперативного управления (см. врезку 1). Правовой режим пользования имущества для бюджетного учреждения и автономного учреждения различен.

Бюджетное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться любым имуществом, как закрепленным за ним, так и приобретенным за счет бюджетных средств либо за счет доходов от предпринимательской и иной деятельности.

Автономное учреждение не вправе распоряжаться без согласия учредителя недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет выделенных учредителем целевых средств. Для целей Закона об автономных учреждениях под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет затруднено. Виды такого имущества определяются в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2007 г. № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения». Решение об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается учредителем при принятии решений о закреплении указанного имущества за автономным учреждением либо о выделении средств на его приобретение.

Врезка 1.
Право оперативного управления относится к вещным правам (ст. 216 ГК РФ), для которых характерны следующие свойства:

- они предоставляют субъектам гражданских правоотношений полномочия по владению и пользованию имуществом, но ограничивают право распоряжения им;
имущество на основе таких прав может принадлежать лицам, не являющимся его собственниками;

- собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению;

- защита таких прав от нарушений осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 305 ГК РФ, а именно: субъекты права оперативного управления могут истребовать имущество из чужого незаконного владения и требовать устранения нарушений правомочий пользования переданным имуществом, в том числе от его собственника.

Остальным имуществом, помимо недвижимого и особо ценного движимого, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно для осуществления уставных целей деятельности. Автономное учреждение также вправе с согласия учредителя вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (п. 6 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Бюджетное законодательство не предусматривает такой возможности для бюджетных учреждений.

Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа. Таким образом, при переводе бюджетного учреждения в автономное все имущество, в том числе денежные средства, которыми учреждение обладало на момент перевода, сохраняется за автономным учреждением.

Значимым преимуществом правового статуса автономного учреждения над статусом бюджетного учреждения является разная степень самостоятельности учреждений в распоряжении доходами от платных услуг и от использования государственного и муниципального имущества.

Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации ограничивает самостоятельность бюджетных учреждений в распоряжении внебюджетными доходами. Согласно ст.41 новой редакции Бюджетного кодекса в состав неналоговых доходов включаются:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, после уплаты установленных налогов и сборов, за исключением имущества автономных учреждений, а также государственных и муниципальных унитарных предприятий;

• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты установленных налогов и сборов.

С учетом вышеуказанного положения, доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности включаются в состав доходов бюджета на всех этапах бюджетного процесса.

Данное положение в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации применяется со дня вступления в силу соответствующего федерального закона. До вступления в силу такого закона бюджетные учреждения на основании закона (решения) о бюджете вправе использовать на обеспечение своей деятельности доходы от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования, и средства от иной приносящей доход деятельности в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности.

В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации внесены изменения в статью 161, регулирующую правовое положение бюджетных учреждений. В частности, из указанной статьи исключено положение о самостоятельности бюджетных учреждений при исполнении сметы доходов и расходов в части расходования средств, полученных за счет внебюджетных источников.

Автономные учреждения обладают самостоятельностью в распоряжении всеми доходами, полученными от оказания платных услуг и выполнения договоров помимо выполнения задания учредителя. В соответствии с Законом об автономных учреждениях собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности учреждения в случае сдачи в аренду с согласия учредителя имущества, находящегося на праве оперативного управления. Все доходы от аренды поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, но учредитель при этом не финансирует расходы на содержание сданного в аренду имущества, находящегося на праве оперативного управления.

1.2. Различия в налогообложении бюджетных и автономных учреждений

Принимая решение о преобразовании бюджетного учреждения в автономное учреждение, крайне важно проанализировать связанные с этим изменения в режиме налогообложения учреждения, которые могут оказать существенное влияние на величину налоговых платежей созданного автономного учреждения.

В связи с принятием Закона об автономных учреждениях, в Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) были внесены следующие изменения в части налога на добавленную стоимость (НДС) и налога на прибыль:

- в пп. 5 п. 2. ст. 146 НК РФ. Не облагается НДС передача на безвозмездной основе объектов основных средств органам государственной власти и управления и органам местного самоуправления, а также государственным и муниципальным учреждениям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям – т.е. безвозмездная передача основных средств автономным учреждениям не облагается НДС;

- в пп. 8 п. 1 ст. 251 НК РФ. При определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций не учитываются доходы в виде имущества, полученного государственными и муниципальными учреждениями по решению органов исполнительной власти всех уровней – т.е. имущество, полученное автономным учреждением по решению органов исполнительной власти всех уровней, не учитывается в качестве дохода при исчислении налога на прибыль;

- в пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ. К целевым средствам при определении налоговой базы по налогу на прибыль относятся средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, выделяемые бюджетным учреждениям по смете доходов и расходов бюджетного учреждения, автономным учреждениям в форме субсидий, субвенций. Таким образом, для автономных учреждений субсидии и субвенции, перечисляемые из соответствующего бюджета на финансовое обеспечение выполнения задания учредителя, являются целевыми средствами и не облагаются налогом на прибыль.

В связи с тем, что автономные учреждения не являются бюджетными, на них не распространяются положения Налогового кодекса Российской Федерации, касающиеся налогообложения бюджетных учреждений.

Так, очень существенным различием между бюджетными и автономными учреждениями является то, что на автономные учреждения не распространяются предусмотренные ст. 321.1 НК РФ особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями.

Следует отметить, что автономные учреждения вправе уплачивать квартальные платежи по налогу на прибыль лишь на общих основаниях, т.е. если размер выручки в предыдущих четырех кварталах не превышал в среднем 3 млн. руб. за каждый квартал, в то время как бюджетные учреждения вправе пользоваться этой возможностью независимо от размера дохода (п. 3 ст. 286 НК РФ).

Несмотря на то, что автономные учреждения не признаются бюджетными учреждениями, для них сохранены следующие особенности налогообложения бюджетных учреждений:

1. Безвозмездная передача основных средств автономным учреждениям не облагается НДС (пп. 5 п. 2 ст. 146 НК РФ) – поэтому при безвозмездной передаче основных средств автономным учреждениям организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся плательщиками НДС, этот налог не уплачивают (пп. 5 п. 2 ст. 146 НК РФ).

2. Имущество, полученное автономным учреждением по решению органов исполнительной власти всех уровней, не относится к доходам при исчислении налога на прибыль (пп. 8 п. 1 ст. 251 НК РФ).

3. Средства, выделяемые автономным учреждениям в форме субсидий и субвенций, признаются средствами целевого финансирования и не относятся к доходам, облагаемым налогом на прибыль (пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ).

Автономные учреждения, в отличие от бюджетных, имеют возможность беспрепятственно переходить на упрощенную систему налогообложения, поскольку ограничение для перехода на данную систему налогообложения установлено Налоговым кодексом Российской Федерации только в отношении бюджетных учреждений (пп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ). В случае перехода на упрощенную систему налогообложения автономные учреждения, согласно ст. 346.11 НК РФ, освобождаются от уплаты налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций и единого социального налога, а также не признаются плательщиками НДС (за исключением налога, подлежащего уплате в соответствии с НК РФ при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации). Однако переход на упрощенную систему налогообложения возможен только для относительно небольших учреждений (см. врезку 2), в связи с чем большинство автономных учреждений будет использовать общий режим налогообложения.

Врезка 2.
Переход на упрощенную систему налогообложения автономным учреждением позволяет упростить и минимизировать налогообложение (включая налоговую отчетность). Данный переход и возврат на общий режим налогообложения осуществляются учреждением добровольно.

Условиями перехода учреждения на упрощенную систему налогообложения (УСНО) являются следующие:

- численность работников за налоговый (отчетный период) не должна превышать 100 чел.;

- остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов, определяемая в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете (основные средства и нематериальные активы, которые подлежат амортизации и признаются амортизируемым имуществом в соответствии с гл. 25 НК РФ), не должна превышать 100 млн.рублей;

- доходы по итогам девяти месяцев того года, в котором учреждение подало заявление о переходе на УСНО, не должны превышать 15 млн.рублей (целевое финансирование в состав доходов не включается).

Автономные учреждения, перешедшие на УСНО, уплачивают единый налог, объектом налогообложения по которому признаются доходы либо доходы, уменьшенные на величину расходов. Учреждение самостоятельно выбирает объект налогообложения до начала налогового периода, в котором будет впервые применена УСНО. Если объектом налогообложения являются доходы, то налоговая ставка устанавливается в размере 6%; если объект налогообложения – доходы, уменьшенные на величину расходов, она равна 15%. При этом необходимо учитывать, что выбранный объект налогообложения не может изменяться налогоплательщиком в течение всего срока применения УСНО.

Автономные учреждения, перешедшие на УСНО, не обязаны исчислять и уплачивать ЕСН в федеральный бюджет, бюджеты фондов социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования. Однако страховые взносы на обязательное пенсионное страхование должны уплачиваться в порядке, установленном Федеральным законом от 15 февраля 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». Эти положения распространяются и на выплаты, производимые за счет средств целевого финансирования из бюджета в форме субвенций и субсидий.

При принятии решения о переводе бюджетного учреждения в автономное учреждение необходимо учитывать, что действующим законодательством многих регионов и муниципальных образований льготы по отдельным налогам (таким как налог на имущество организаций, транспортный и земельный налоги) установлены только для бюджетных учреждений и не распространяются на автономные учреждения. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут внести изменения в свои нормативные акты и предоставить данные льготы и автономным учреждениям – для этого обычно требуется просто заменить слова «бюджетные учреждения» на «государственные и муниципальные учреждения» в соответствующих нормативных актах.

1.3. Преимущества и риски при переводе бюджетного учреждения в автономное учреждение

На основе проведенного анализа особенностей функционирования, различий в налогообложении и преимуществ статуса автономного учреждения над статусом бюджетного учреждения, можно выделить основные преимущества и риски от перевода бюджетных учреждений в автономные учреждения:
- для потребителей услуг с позиции сохранения доступности и качества оказываемых учреждением услуг на уровне не ниже достигнутого на сегодня;
- для учредителя (бюджета) с точки зрения повышения эффективности и результативности расходования бюджетных средств;
- для самого учреждения с точки зрения увеличения финансово-хозяйственной самостоятельности, материального положения сотрудников, повышении объемов и расширении перечня оказываемых платных услуг.

Перевод бюджетного учреждения в автономное учреждение для потребителей оказываемых им услуг может содержать следующие основные выгоды и риски:

1. Преимуществом для потребителей может стать расширение перечня и увеличение объемов услуг, предлагаемых автономным учреждением. Определенным риском в этом случае является возможность повышения цен на платные услуги, оказываемые учреждением. Данный риск в значительной степени нейтрализуется тем, что, согласно требованиям ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ, задание учредителя должно содержать предельные цены (тарифы) или порядок установления цен (тарифов) на оплату государственных (муниципальных) услуг в случаях, если законодательством предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе. Таким образом, учредитель может обеспечить сохранение определенного уровня цен на некоторые социально-значимые платные услуги, оказываемые учреждением, включив их в состав задания для учреждения.

2. Выгодой для потребителей может стать повышение качества услуг автономного учреждения по сравнению с качеством услуг, оказываемых бюджетным учреждением до преобразования. Повышение качества услуг может быть обусловлено двумя основными обстоятельствами, связанными с переводом: во-первых, учредитель при формировании задания автономному учреждению устанавливает требуемые показатели качества, которые учреждением должны быть соблюдены в обязательном порядке при оказании услуг; во-вторых, повышение уровня оплаты труда в автономном учреждении по сравнению с бюджетным учреждением позволит привлечь специалистов более высокого класса для оказания услуг – что обусловит повышение качества услуг.

Для учредителя (бюджета соответствующего уровня) перевод бюджетных учреждений в автономные может содержать следующие выгоды и риски:

1. При переводе бюджетного учреждения в автономное учреждение выгодой для учредителя может являться возможная экономия бюджетных ресурсов в связи с тем, что автономное учреждение не обязано руководствоваться Законом № 94-ФЗ при расходовании бюджетных средств.

2. Риском при переводе бюджетного учреждения в автономное является возможность существенного увеличения расходов на выполнение учреждением задания учредителя по сравнению с уровнем финансирования бюджетного учреждения, обусловленная следующим. При переводе бюджетного учреждения в автономное уровень оплаты труда его работников заметно увеличивается и, будучи заложенным в расчет стоимости выполнения задания учредителя, может существенно удорожать стоимость выполнения задания. Данный риск может быть нейтрализован введением в правовую базу региона или муниципалитета четкого указания о том, что при расчете стоимости выполнения задания автономным учреждением заработная плата сотрудников берется в размере, не превышающем заработную плату сотрудников бюджетных учреждений, имеющих аналогичную квалификацию и опыт.

3. Риск потери имущества автономного учреждения в случае невыполнения им своих обязательств действующим законодательством практически исключен. В соответствии со статьей 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» автономное учреждение не может отвечать по своим обязательствам:

• недвижимым имуществом;
• особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем;
• движимым имуществом, приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение данного имущества.
Согласно положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, автономные учреждения не могут быть подвергнуты процедуре несостоятельности (банкротства).

Преимущества и риски для учреждения при переводе его в форму автономного учреждения могут заключаться в следующем:

1. Автономное учреждение получает доходы из двух основных источников: а) бюджетное финансирование выполнения задания учредителя, содержания недвижимого и особо ценного движимого имущества, уплаты налогов и развития учреждения в рамках утвержденных программ; б) доходы от предпринимательской деятельности помимо выполнения задания учредителя. При этом доходы автономного учреждения поступают в его собственное распоряжение (собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления деятельности автономным учреждением). Высокий уровень финансовой самостоятельности автономного учреждения дает ему возможность существенного увеличения внебюджетных доходов.

2. Одним из основных рисков для автономного учреждения может являться вероятность снижения объёма государственного (муниципального) задания и, соответственно, величины бюджетного финансирования. Способом нейтрализации данного риска может служить разработка и принятие регионального или местного бюджета на трехлетний период либо утверждение перспективного финансового плана с выделением на среднесрочную перспективу строки «субсидии автономным учреждениям» с неснижаемым из года в год плановым объемом ассигнований. Необходимо отметить, что риск снижения объемов бюджетного финансирования существует также и для бюджетных учреждений.

3. Риском для автономного учреждения может являться возможность банкротства кредитного учреждения, в котором автономное учреждение открыло счет. В качестве способа нейтрализации данного риска можно предложить выбор учреждением для открытия счета наиболее надежных банков – например, таких, существенная доля акций которых находится в государственной собственности (Сбербанк РФ, Внешторгбанк и пр.).

4. Для автономного учреждения существует также значимый риск невозможности выполнения своих обязательств перед кредиторами. В соответствии с пунктами 4, 5 статьи 2 Закона об автономных учреждениях, автономное учреждение отвечает по своим обязательствам, а собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Таким образом, автономное учреждение в случае невозможности выполнения своих обязательств перед кредиторами отвечает по обязательствам своим движимым имуществом, приобретенным за счет собственных средств учреждения, а также денежными средствами на своих банковских счетах.

5. Немаловажным для автономного учреждения является также риск несвоевременного финансирования выполнения задания учредителя и (или) поступления доходов от оказания платных услуг и выполнения работ по договорам помимо выполнения задания. Задержка при перечислении субсидии (субвенции) на выполнение задания учредителя в соответствии с установленным графиком может привести к невыполнению автономным учреждением своих обязательств перед персоналом и внешними контрагентами, несоблюдению гарантий получателям услуг, что может привести к потере платежеспособности учреждения и снижению объемов и (или) качества оказываемых услуг. Что касается доходов от оказания платных услуг и выполнения работ по договорам помимо выполнения задания учредителя, то практика показывает, что сокращение доходов от платных услуг до 10% относительно плановых показателей позволяет учреждению относительно безболезненно покрыть свои обязательства за счет переноса на более поздний срок некоторых расходов. Более значительные сокращения внебюджетных доходов, как правило, приводят к серьезным последствиям и оказывают негативное влияние на качество и объемы оказываемых учреждением услуг.

1.4. Основные цели и критерии преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения

Преобразование бюджетных учреждений в автономные учреждения осуществляется для решения задачи повышения качества государственных и муниципальных услуг и оптимизации расходов соответствующего бюджета на их предоставление. Основными целями перевода можно назвать следующие:

• Формирование системы четкого разграничения функций и полномочий между заказчиком, производителем и потребителями услуг;

• Установление приоритетности конечных результатов предоставления государственных услуг над механизмом и системой их предоставления;

• Усиление ответственности и заинтересованности учреждений за предоставление государственных и муниципальных услуг;

• Перспективы для создания режима конкуренции при размещении заказа на оказание государственных услуг, ведущей к снижению стоимости услуг и повышению качества их оказания;

• Сокращение рисков возникновения негативных финансовых последствий для бюджета вследствие злоупотреблений, административных ошибок и неэкономного использования ресурсов;

• Обеспечение возможности гибкого реагирования на изменение запросов потребителей государственных муниципальных услуг со стороны учреждений, предоставляющих данные услуги;

• Создание условий для повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов за счет расширения финансово-хозяйственной самостоятельности учреждения;

• Привлечение инвестиций и расширение источников финансирования текущей деятельности учреждения;

• Расширение набора форм и методов организации предоставления государственных и муниципальных услуг учреждениями (численность и квалификация сотрудников, занимаемые здания, сроки расчетов с поставщиками, условия оплаты расходов и так далее).

При решении вопроса о переводе конкретного образовательного учреждения в автономное учреждение необходимо руководствоваться различными критериями, характеризующими возможности и последствия перевода бюджетного учреждения в автономное для потребителей его услуг, в т.ч. из незащищенных слоев населения, для сотрудников самого учреждения, бюджета соответствующего уровня и рынка услуг, на котором учреждение осуществляет свою деятельность.

Можно выделить следующие основные группы критериев, обосновывающих перевод бюджетного учреждения в автономное учреждение:

• социальные критерии;
• экономические критерии;
• критерии, характеризующие потенциал автономии учреждения.

Социальные критерии являются первостепенно значимыми при принятии решения о переводе, поскольку основываются на объеме и условиях обеспечения социальных гарантий для населения, установленных Конституцией Российской Федерации и иными нормативными документами.

Основным необходимым требованием является сохранность обеспечения государственных гарантий по предоставлению создаваемым автономным учреждением тех услуг населению, которые оказывались бюджетным учреждением. Это требование можно рассматривать в двух аспектах: во-первых, как сохранение возможности получения установленного перечня услуг для населения, во-вторых, для определенных категорий потребителей – гарантий получения услуг на бесплатной и (или) льготной основе.

Таким образом, социальный риск при переводе бюджетного учреждения в автономное связан с возможной перепрофилизацией деятельности учреждения и прекращением предоставления им каких-либо услуг (в том числе на бесплатной и (или) льготной основе). Поэтому социальными критериями при переводе являются следующие:

1. Сохранение на прежнем уровне качества услуг, оказываемых учреждением;

2. Предупреждение введения оплаты, в том числе «скрытой», оказываемых учреждением услуг;

3. Предупреждение некомпенсируемого нарушения предусмотренных законами прав граждан в случае невыполнения созданным автономным учреждением своих обязательств.

Индикатором по перечисленным критериям может служить численность потребителей соответствующих услуг (в т.ч. относящихся к льготным категориям), приходящихся на одно учреждение (на единицу услуги, специализированного оборудования, конкретного специалиста и т.п.).

Экономические критерии перевода бюджетных учреждений в АУ предполагают, что расширение экономической самостоятельности учреждения при изменении схемы его финансирования позволит обеспечить нормальное функционирование учреждения в двух аспектах: во-первых, с позиции сохранения уставных целей деятельности учреждения (выполняемых им функций по оказанию общественно-значимых услуг), во-вторых, по части обеспечения финансовой стабильности учреждения как самостоятельного хозяйствующего субъекта.